Wtorek, 12 Listopad 2019

Republika Irlandii wobec ryzyka bezumownego brexitu

05.09.2019, 10:53 Aktualizuj: 05.09.2019, 10:59
© European Union 2019 - Source: EP/Genevieve Engel
© European Union 2019 - Source: EP/Genevieve Engel

Od podpisania unijno-brytyjskiego porozumienia o wyjściu Zjednoczonego Królestwa z UE polityka Republiki Irlandii wobec brexitu stawia sobie za cel obronę tzw. backstopu - pisze w najnowszej analizie Przemysław Biskup z PISM. Mimo zaostrzenia stanowiska rządu Borisa Johnsona ws. tego mechanizmu Republika ze względów wewnętrznych odmawia ustępstw w tym zakresie, licząc na ratyfikację umowy. Polityka irlandzka opiera się też na założeniu solidarności finansowej ze strony UE, nieodzwierciedlonej jednak dotąd w wieloletnich ramach finansowych UE.

Republika jest najbardziej narażonym na negatywne skutki brexitu członkiem UE z powodu położenia geograficznego, modelu gospodarczego i odpowiedzialności za granicę lądową UE ze Zjednoczonym Królestwem, symbolizującą podział wyspy w 1920 r. Dlatego przyjęła proaktywną postawę wobec unijno-brytyjskich negocjacji ws. brexitu. Jej efektem było uznanie w mandacie negocjacyjnym (maj 2017) otwartej granicy na wyspie i ochrony procesu pokojowego w Irlandii Płn. za priorytet całej Unii. Ponadto Republika Irlandii promowała „miękki” brexit, umożliwiający zachowanie bliskich relacji unijno-brytyjskich. Byłby on korzystny dla gospodarki irlandzkiej jako silnie powiązanej jednocześnie z rynkiem UE i z brytyjskim.

Umowa o wyjściu Wielkiej Brytanii z UE z 24 listopada 2018 r. uwzględnia cele Republiki. Protokół irlandzki, opisujący backstop, zapewnia nieusuwalną harmonizację polityki celnej i regulacyjnej w Irlandii Płn. i UE. Przewiduje on też w pierwszym etapie unię celną i regulacyjną Zjednoczonego Królestwa z UE, chroniąc interesy gospodarcze Irlandii. Backstop ma zapewnić integralność jednolitego rynku przy zachowaniu pozbawionej infrastruktury granicy lądowej na wyspie, jednak kosztem powstania granicy celnej i regulacyjnej między Irlandią Płn. a resztą Zjednoczonego Królestwa. Dlatego był on przyczyną trzykrotnego odrzucenia umowy przez brytyjską Izbę Gmin. Republika odmawia poparcia dla brytyjskiego postulatu renegocjacji umowy, ale wspierała na forum UE brytyjskie starania o dwukrotne odroczenie daty brexitu.

Polityka Republiki Irlandii wobec brexitu odzwierciedla konsensus narodowy oparty na jego negatywnej ocenie przez opinię publiczną i partie. Ważnym punktem odniesienia są też wyniki wyborów parlamentarnych z 2016 r. i bliska perspektywa kolejnych w lutym 2020 r. Przypadną one w 100. rocznicę podziału wyspy.

Od wyborów w lutym 2016 r. politykę Irlandii kształtuje wzajemne oddziaływanie trzech najsilniejszych partii. Zdobyły one odpowiednio: Fine Gael (FG) – 25,5 proc. głosów / 49 mandatów (na 158); Fianna Fáil (FF) – 24,3 proc. / 44; Sinn Fein (SF) – 13,8 proc. / 23. W czerwcu 2017 r. powstał mniejszościowy rząd Fine Gael premiera Leo Varadkara oparty na wielkiej koalicji parlamentarnej: FF wspiera w parlamencie mniejszościowy rząd FG do czasu brexitu w zamian za m.in. współkształtowanie irlandzkiej polityki zagranicznej. FF nie weszła jednak do rządu ani nie zawiesiła rywalizacji z FG. Pozycja Sinn Fein opiera się na antyestablishmentowej krytyce obu ww. partii i domaganiu się szybkiego zjednoczenia wyspy. SF jest też najsilniejszym ugrupowaniem republikańskim w Irlandii Płn. Rywalizacja wyborcza przyczynia się więc do utwardzenia pozycji kluczowych partii irlandzkich względem backstopu.

Brexit katalizuje debatę nt. podziału wyspy. Geneza ww. partii wiąże się bezpośrednio z wydarzeniami z 1920 i 1969 r. Rządząca FG jest spadkobierczynią zwolenników kompromisu z 1920 r. (niepodległość za cenę podziału Irlandii), FF – jego przeciwników, a współczesna SF wyrosła na kontestacji podziału wyspy w okresie konfliktu północnoirlandzkiego (1968–1998). Uelastycznienie pozycji Irlandii w rozmowach UE ze Zjednoczonym Królestwem byłoby zatem kosztowne wyborczo dla partii politycznych.

Z perspektywy UE backstop ma zapewnić bezpieczną dla jednolitego rynku, ale pozbawioną infrastruktury, granicę na wyspie Irlandii. Z perspektywy irlandzkiej mechanizm postrzegany jest też jako instrument zjednoczenia wzmacniający integrację gospodarki północnoirlandzkiej z UE (i Republiką). Wzmacnia on też pozycję polityczną Republiki jako reprezentantki Irlandii Płn. na forum UE.

Konstrukcja backstopu narusza jednak porozumienie wielkopiątkowe z 1998 r., kończące konflikt w Irlandii Płn. Republika i Zjednoczone Królestwo zaakceptowały w nim zasady samookreślenia Irlandii Płn. (przynależność państwowa i status prowincji zależne od decyzji jej ludności) i współdzielenia władzy między unionistami i republikanami. W świetle porozumienia zmiany statusu konstytucyjnego prowincji powinny uzyskać akceptację Zgromadzenia Północnoirlandzkiego lub w referendum. Backstop, trwale zmieniając relacje Irlandii Płn. z resztą Zjednoczonego Królestwa i z Republiką, powinien zatem uzyskać wsparcie unionistów i republikanów. Mechanizmu nie popierają jednak demokratyczni ani ulsterscy unioniści (DUP, UUP). Nie odbyło się też głosowanie w tej sprawie.

Od upadku rządu północnoirlandzkiego w styczniu 2017 r. obie główne partie w prowincji są zainteresowane przedłużaniem sporu. DUP, wspierająca rząd Johnsona w Izbie Gmin, chce przywrócenia bezpośrednich rządów brytyjskich w prowincji. Celem SF jest referendum zjednoczeniowe.

Z perspektywy UE konsekwencją brexitu bezumownego byłyby: brak okresu przejściowego i nagła zmiana zasad współpracy gospodarczej ze Zjednoczonym Królestwem, zakłócenie finansowania WRF 2014–2020, utrata zabezpieczenia praw obywateli UE w tym państwie i ram prawnych dla współpracy ws. bezpieczeństwa. Republika musiałaby ponadto przywrócić kontrole na granicy lądowej i uniezależnić infrastrukturę krytyczną od Zjednoczonego Królestwa (np. sieć energetyczną i gazowniczą). Prognozowane straty wyniosłyby 2,5 proc. PKB dla UE i 4 proc. PKB dla Wielkiej Brytanii w ciągu pierwszego roku. Straty sześciu najbardziej narażonych państw UE wyniosłyby odpowiednio 4 proc. PKB dla Republiki i po ok. 1–1,5 proc. PKB dla Niemiec, Francji, Holandii, Belgii i Polski (tzw. grupa 5+1).

Działania Irlandii w celu złagodzenia skutków brexitu obejmują m.in. przebudowę portu w Dublinie, nowe połączenia żeglugowe z kontynentalną UE (np. Rotterdamem) czy rozpoczęcie prac nad mostem energetycznym z Francją. Rząd nie opublikował jednak dotąd planów zabezpieczenia granicy zewnętrznej UE. Postawa taka ogranicza w Irlandii świadomość pełnych konsekwencji braku umowy z Wielką Brytanią i jednocześnie budzi w UE wątpliwości co do bezpieczeństwa jednolitego rynku. W czerwcu państwa grupy 5+1 rozpoczęły dialog, w ramach którego podtrzymały poparcie dla backstopu, domagając się jednak konkretnego planu zabezpieczania granicy na wyspie.

Jeżeli po stronie brytyjskiej Johnson utrzyma kontrolę nad brexitem, to (uwzględniając jego zapadalność 31 października) wyjście bezumowne stanie się trudne do uniknięcia. Warunkiem negocjacji z UE we wrześniu–październiku byłaby rewizja stanowisk irlandzkiego (wpływającego na postawę UE) i brytyjskiego, choć w obu przypadkach szanse na nią są ograniczone. W Irlandii przeszkodami są symboliczny status backstopu jako narzędzia jednoczenia wyspy i ograniczony wpływ FG na parlament. Wypowiedzi irlandzkich polityków wskazują na akceptację ryzyka kontroli na granicy lądowej.

Z perspektywy UE kluczowa jest harmonizacja polityki celnej i regulacyjnej w Irlandii Płn. z UE jako dalszej podstawy dla „niewidzialnej” granicy lądowej. Niezbędne rozwiązania w tym zakresie stanowią istotę backstopu. Najbardziej zapalna w relacjach unijno-brytyjskich kwestia czasu jego obowiązywania jest jednak dla całej UE wtórna. Cele protokołu są możliwe do osiągnięcia w przypadku ograniczenia jego obowiązywania w czasie – do momentu wypracowania rozwiązań technicznych i organizacyjnych, które by go zastąpiły. Choć nie są one obecnie dostępne, możliwe jest ich wypracowanie na bazie już istniejących. Dla sukcesu negocjacji kluczowe byłoby realistyczne oszacowanie niezbędnego czasu, rezygnacja z nieusuwalności backstopu i zbudowanie konsensusu wokół tak zmodyfikowanej umowy. W Irlandii Płn. legitymizacja mechanizmu powinna odbyć się zgodnie z porozumieniem wielkopiątkowym. Backstop w obecnej postaci uprawdopodabnia osiągnięcie skutku przeciwnego do wskazanego w mandacie negocjacyjnym UE.

Scenariusz bezumownego brexitu zwiększy też rywalizację o fundusze UE z powodu poszukiwania rekompensaty przez państwa dotknięte brexitem. Wpłynie to na rozmowy o strukturze WRF 2021–2027 i o sposobie wydatkowania funduszy. Solidarność finansowa ze strony UE jest wyraźnie oczekiwana w Irlandii, a jej potrzeby infrastrukturalne i przewidywana skala strat gospodarczych wskazują, że byłaby ona konsumentką nieproporcjonalnie dużej części tych środków. Pilnie potrzebna jest też kampania informacyjna dla polskich obywateli i biznesu w Wielkiej Brytanii i Irlandii - konkluduje analityk PISM.

woj/

Więcej o:

PLIKI COOKIES

Ta strona korzysta z plików cookie. Sprawdź naszą politykę prywatności, żeby dowiedzieć się więcej.