Od sześciu państw założycielskich do 28 członków w dniu dzisiejszym, przyjmowanie nowych krajów było od początku wpisane w ideę budowanie zjednoczonej Europy. Jednocześnie zarządzanie tak złożonym organizmem, jakim jest unia prawie 30 państw, niesie za sobą niespotykane wyzwania prawne i organizacyjne. Chęć przyjęcia do wspólnoty państw Bałkanów Zachodnich, wyrażona przez Komisję w 2018 roku, może rozbić się nie tylko o problemy z dostosowaniem kandydatów do stawianych kryteriów, ale również o zdolność samych instytucji unijnych do ich włączenia.

Autor analizy „Konstytucyjne wyzwania rozszerzenia: czy dalsze rozszerzenie jest możliwe bez zmian konstytucyjnych?” przygotowanej na zlecenie Komisji ds. Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego, prof. Bruno de Witte z Uniwersytetu w Maastricht twierdzi jasno: „Jeśli i gdy nowe państwa wejdą do Unii Europejskiej, Parlament Europejski powinien uzależnić swoją zgodę od licznych reform instytucjonalnych, zaprojektowanych tak, by działania powiększonej Unii Europejskiej były bardziej efektywne i demokratyczne. UE musi stać się silniejsza i solidniejsza, zanim będzie mogła być większa".

Artykuł 49 Traktatu o UE, dotyczący wniosków o członkostwo, głosi, że traktaty akcesyjne mogą zawierać w sobie dostosowania już istniejących dokumentów. W przeszłości były to zmiany kosmetyczne i dotyczyły jedynie kwestii związanych reprezentowania nowych krajów w instytucjach UE lub okresów przejściowych. Równocześnie przed rozszerzeniem na wschód z 2004 roku zrewidowane zostały traktaty Nicejski i Amsterdamski. Otwartym pytaniem pozostaje, czy przy pomocy art. 49 można doprowadzić do poważniejszych zmian strukturalnych.

Bardzo istotna jest tu rola Parlamentu Europejskiego, który musi wyrazić zgodę na przyjęcie traktatu akcesyjnego. Daje to możliwość nacisku na Komisję i Radę, by ustanowić też inne zmiany w prawie unijnym, szczególnie zmiany prowadzące do koniecznych dla sprawnego funkcjonowania reform instytucjonalnych. Stąd też niezwykle ważne jest wypracowanie propozycji tych reform i nowych mechanizmów współpracy przez Parlament i pozostałe instytucje.

Kluczowymi elementami, na których należy się skupić by rozszerzenie było wykonalne, są proces podejmowania decyzji, wzmocniona współpraca i poszanowanie europejskich wartości. Autor analizy rekomenduje kilka rozwiązań dotyczących tych zagadnień. Najważniejsze są zmiany w procesie podejmowania decyzji – uzyskanie jednomyślności w Radzie już teraz jest niezwykle trudne, więc trudno przewidywać, iż większa liczba głosujących to zmieni. Prof. de Witte proponuje znieść zasadę jednomyślności, a w jej miejsce wprowadzić głosowania większościowe. W najważniejszych kwestiach zamiast większości kwalifikowanej można ustalić większy stosunek głosów, by zapewnić reprezentowanie interesów mniejszych państw.

Przy większej liczbie i zróżnicowaniu interesów krajów członkowskich istotne będzie zachowanie mechanizmu wzmocnionej współpracy. Jego celem nie powinno być budowanie „Europy dwóch prędkości”, co jest i tak trudne z prawnego punktu widzenia, tylko umożliwienie przyjmowania rozwiązań korzystnych dla większości wspólnoty, nie narażając się na potencjalne weto. Równocześnie autor uważa, iż podpisywanie dodatkowych umów międzynarodowych, takich jak Układ z Schengen, jest niewskazane, gdyż ogranicza demokratyczną i prawną odpowiedzialność.

Prof. de Witte odnosi się również do nadzoru przestrzegania prawa europejskiego, w szczególności art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Profesor twierdzi, że niezbędna jest bardziej precyzyjna definicja tego, co jest rozumiane przed poszanowanie praworządności i demokracji. Podobnie jak w przypadku praw człowieka (dla których Unia przyjęła katalog pod postacią Karty Praw Podstawowych), powinien istnieć unijny katalog cech praworządności i demokratycznych rządów. Jasne kryteria i definicje pozwoliłyby na usystematyzowanie działań instytucji UE, przede wszystkim Komisji i Trybunału Sprawiedliwości, w przypadku wystąpienia podejrzeń o naruszanie podstawowych zasad praworządności przez państwa członkowskie.

Joanna Jasińska

woj/